日本由于地理位置和地质结构的原因，长期以来受到地震、海啸、台风、火山喷发等自然灾害的威胁。作为世界上最重视灾害防范和管理的国家之一，日本开展的灾害管理研究不断发展和创新，涵盖了自然灾害、核灾难、城市规划、技术应用、社会心理学、危机沟通以及国际合作等多个领域。
其中，“社会复原计划”的实施和成效值得深入学习与借鉴。灾后社会复原的理念并不是第一次提出，但它在日本“3·11”大地震后得到了加强和系统化。日本“3·11”大地震是该国历史上的重大灾难，震灾及其后续的海啸导致了巨大的人员伤亡和财产损失。灾后，日本政府迅速对其恢复策略进行反思和修正，强调了社区参与和社会的全面复原，从而产生了更加结构化的“社会复原计划”。
“社会复原计划”是一种综合性战略 社会复原不仅仅是对基础设施的重建，更是对人们生活、经济、心理和社区纽带的修复。“社会复原计划”是一种综合性战略，主要强调提高社区和地区在面对自然灾害和紧急情况时的恢复能力。它包括一系列政策措施和策略，以确保在紧急情况下人们能够安全疏散、获取紧急救援和支持、快速恢复正常生活，并最大程度减轻灾害后果。它主要包含以下内容：
灾害应对和韧性建设。“社会复原计划”包括应对各种自然灾害的策略，如地震、台风、洪水、火灾等，以及协调救援行动、提供医疗服务、物资分发、清理工作等方面的措施。
信息传播和紧急疏散。“社会复原计划”包括信息传播策略，以确保公众在紧急情况下能够及时获得重要信息；效果良好的危机沟通可以增强公众对灾害情况的了解，减少恐慌和不确定性；详细规划地区的疏散策略，确保在紧急情况下人们能够迅速、有序地疏散到安全地带。
社区参与和赋权。“社会复原计划”鼓励社区居民参与复原计划的决策和实施；通过建立强大的社交网络和邻里联系来提高社区弹性；提供资金和技术支持社区自主的复原项目。
卫生和心理社会支持。“社会复原计划”提供医疗卫生服务和心理社会支持，帮助受灾者逐渐消除灾害带来的创伤和压力；举办社区活动，加强人们之间的联系和情感支持；对孤儿、老人和残疾人提供特别关怀。
教育和培训。“社会复原计划”鼓励学校、企业和社区参与应急教育和培训计划，增强社区成员的防灾和复原知识储备，针对灾害应急培训和模拟可以提高公众和应急人员的准备和应对能力。
基础设施和防灾设施建设。“社会复原计划”鼓励地方政府投资基础设施和防灾设施建设，建设具有高度韧性的基础设施系统；确保社区居民在灾害发生时有安全的避难场所和必需的物资保障；强化设施的防灾功能。
经济复兴和生态环境的恢复。“社会复原计划”对受灾地区的经济恢复和发展进行策划和投资；提供职业培训，帮助失业人员重返工作岗位；灾后重建考虑生态系统的恢复和保护；保证重建住宅区的宜居性。
包容性与公平性。“社会复原计划”确保所有社区成员，特别是弱势群体（如儿童、老人、残疾人等）都能获得适当的支持和资源。
文化和遗产保护。“社会复原计划”关注受灾地区的文化遗产修复；文化遗产的保护和恢复被视为重建社区身份和连结的关键部分。
跨部门合作和国际合作。“社会复原计划”还强调跨部门合作和国际合作，国际合作可以提供技术支持、人力资源和物资，增强国家的应急能力。
日本的“社会复原计划”是一个全面系统的计划，它关注人们的全方位需求，确保受灾社区的全面复兴。
计划源自多重学术理论支撑
“社会复原计划”作为日本在灾害管理领域的先进做法，技术逻辑的背后有多种学术理论支撑。 譬如，风险管理理论提供系统性的方法，用于识别、评估、量化和控制将来可能对组织造成损害的各种风险。韧性理论指社区、城市或整个社会在面对灾害时，能够迅速恢复和适应的能力。社区参与理论认为社区成员对其所属社区的未来和福祉具有内在的关心和责任感，因此他们应该参与决策过程。整合管理理论强调跨部门、跨学科和跨层次的合作，确保资源和知识的最佳利用。持续性发展理论关注如何在满足当前需求的同时，确保未来发展的需求得以满足。系统思维理论分析整体和部分之间的关系，以及如何优化整体系统的性能。总的来说，日本在灾害管理的创新做法背后有深厚的学术理论支撑。这些理论为日本实施“社会复原计划”提供了有力的科学指导，帮助其在灾害管理上取得了显著的实践成效。
多层次、多主体、全面务实的系统工程
日本的“社会复原计划”得以成功实施，很大程度上得益于日本政府对于灾后重建的系统性政策、法规和标准的制定与完善。
政策方面，日本以《灾害应对基本法》和《地方自治法》作为基本法律框架，规定了政府和地方自治体的职责；地方自治体依据中央政府的方针制定具体的“社会复原计划”，与当地社区紧密合作，满足不同的需求；相关法规允许日本自卫队在灾害发生时提供紧急支援，提高紧急情况下的响应速度和资源投入。
法律法规方面，《灾害应对基本法》明确了灾害发生时，国家、地方自治体、企业和居民应当承担的责任，并为灾害应对活动提供了法律依据。《复原复兴基本法》是日本“3·11”大地震后制定的，旨在为受灾地区的复原和复兴提供长期和全面的方针。《建筑标准法》确保了新建或翻新的建筑能够抵抗大地震。《土地使用和城市规划法》为城市的发展和土地使用提供了规范，确保城市的安全和可持续发展。《全国防灾方案》是日本的核心防灾方案，明确了国家的防灾目标和任务，为各种防灾措施提供指导。《地方防灾方案》根据全国防灾方案，为地方自治体提供了具体的防灾措施和任务。《文化遗产保护法》确保受灾地区的文化遗产得到妥善保护和修复。另外，灾后经济恢复方面，日本政府会出台一系列的经济刺激和财政支持政策，支持受灾地区的经济复兴；灾后复兴专项基金是为支持受灾地区的复兴而设立的专项资金。
“社会复原计划”是一个长期持续的过程，这些政策、制度和资金投入的具体细节和实施方式可能因时间和情境有所不同，需要政府、社区和公众的协同合作，以不断改进来适应不断变化的灾害情况和满足社会需求。
付诸实施且收效明显
石卷市（位于宫城县）在日本“3·11”大地震后实施了多个社会复原项目。灾后，石卷市迅速重建了基础设施，为受灾家庭提供临时住所；支持受灾企业的恢复；成立心理健康服务中心，为受灾居民提供咨询和辅导服务；举办各种社区活动，增强社区的凝聚力和活力；通过教育和培训，提高居民的防灾和复原知识水平；鼓励居民参与复兴的决策和实施，确保复兴工作满足社区的真实需求；成立各种自组织团体，开展自救、互助和公共服务活动；重视受灾的文化遗产的修复，如古建筑等；举办各种文化活动和节日庆典，弘扬和传承当地的文化和传统。石卷市的复兴成为日本“社会复原计划”的成功案例，它不仅实现了物质层面的快速恢复，还加强了社区韧性和凝聚力。此外，石卷市还引入了许多新的发展项目，如新的商业区和旅游项目等，进一步推动了城市的经济发展。
南三陸町（位于宫城县）是日本“3·11”大地震中受损最为严重的地方之一，海啸几乎完全摧毁了该地区。灾后南三陸町迅速设立了临时住房和社区中心，为受灾居民提供基本的生活所需。由于南三陸町位于低洼地区，为了防止未来再次被海啸袭击，当地政府提出了一个大胆的计划——“希望之丘”，即将部分城镇搬迁到附近的高地。这个计划不仅可以为居民提供更安全的居住环境，还可以促进旅游业的发展。南三陸町的居民在整个复兴过程中都发挥了关键作用，他们参与了多次公众咨询和会议，为恢复和复兴工作提供了建议和反馈。南三陸町取得了显著的复兴成果，新建的基础设施和公共空间为居民提供了更好的生活环境。但“希望之丘”项目也面临一些挑战，如搬迁的复杂性、经济压力和社区分裂的问题。这一案例体现了南三陸町克服重大灾害的影响，成功实现复兴的做法，其民众的参与和支持、政府的策略和计划都为这一成果做出了贡献。但同时，它也反映了灾后恢复和复兴工作的复杂性和面临的巨大挑战。
世田谷区是日本东京都内的一个特别区，同时也是人口最多的区。世田谷区非常注重居民的积极参与，鼓励居民参加各种防灾活动，确保大家都知道在灾害发生时应该如何行动。除了常规的地震和火灾演习，还针对各种可能的灾害情况，如暴雨、洪水和热浪等，开展培训和演习。世田谷区建立了一个全面的信息和通信网络，以确保在灾害发生时，各个社区组织可以迅速收到信息并进行响应。区内的各社区都设置了储存各种应急物资的仓库。世田谷区的社区防灾组织与其他相关组织，如当地的消防部门、警察和医疗机构等建立了紧密的合作关系。为了增强居民的防灾意识，世田谷区采用了各种创新的宣传方法，吸引更多人参与。在过去的几次大型地震和其他灾害中，世田谷区的社区防灾组织都表现得非常出色，有效地减少了伤亡和财产损失，其做法也被其他地区和国家所学习和借鉴。
“社会复原计划”的实施是一个长期的、动态的过程，强调多方合作与协调。地方政府通常会根据具体的风险和需求，制定适合本地区的计划，以最大限度地提高社会复原力。
总的来说，日本政府和相关机构致力于提高社会复原力，以确保在自然灾害发生时居民的安全和福祉，减少潜在的灾害损失。
作者：清华大学社会治理与发展研究院 许欢
文章来源：《中国应急管理报》2023年10月25日版
