近年，美国在应急领域的研究探索中发展出一些新的理论，包括全社区准备理论、复杂性理论和系统理论、恢复力理论、社会资本理论、风险通信理论等。这些理论对于美国提升应对各类灾害事故的能力带来了实际的效用，成为推动美国应急政策演变发展的重要牵引。其中，美国联邦应急管理局（FEMA）推动的全社区准备理论最为显著。
二十世纪八九十年代，美国研究人员就开始认识到，并非所有社区对灾害的准备程度或受灾程度都相同，不同社区的脆弱性和需求差异极大，要让应急体系发挥最大作用，需要建立以社区为单元和基础，量身定制灾备、响应和恢复方案。本世纪初，针对特定社区进行灾备和救灾的概念在美国得到广泛认可。许多公共和私营组织，包括FEMA、红十字会和各种非营利组织，都开始根据社区的地理位置、社会经济状况、文化背景和面临的特定灾害等因素定制针对性应急方案，以满足社区的独特需求。
灾后不同社区恢复差异明显
为了构建完整的社区应急体系，FEMA采用与国家事件管理援助小组（IMAT）相一致的多层次方法，建立了社区应急系统，以实现逐级响应，并且启动社区应急响应团队（CERT）计划，提升社区韧性。该计划通过教授基本的灾害应对技能，如急救、灭火、搜索与救援，增强社区在灾害中自我应对的能力。这些技能不仅能在大型灾害（如地震、飓风）中发挥作用，也能在较小的日常紧急情况（如心脏骤停、小型火灾）中发挥作用。此外，CERT计划还提升了社区的社会资本，即鼓励社区成员参与志愿活动，培养他们的协作和领导能力，同时增强社区成员之间的关系。在灾害中，这些社会资本可以帮助社区更快、更有效地进行恢复。FEMA的CERT计划对于社区韧性的建立起到重要的作用，全美50个州，包括许多部落都有CERT计划，已有超过 60万人接受了培训，每个社区都各具特色，都是其社区内应急响应能力的重要组成部分。为了更好地推动美国公众的参与，提升CERT计划的针对性，FEMA每年进行全国家庭调查，为了解美国公众的备灾行为和态度提供了重要数据支撑。
2019年飓风“多里安”袭击了美国和巴哈马，造成了严重的破坏。灾后不同社区的恢复情况之间存在显著差异，一些社区依靠它们在灾前就积累的社区韧性和社会资本迅速得到恢复。这些社区的经验证明，社区韧性和社会资本对于灾后恢复具有重要的意义，不仅能够快速修复基础设施，也有助于社区成员的心理恢复和社区关系的重建。
社区韧性和社会资本密切相关
社区韧性是指社区在面对灾害或危机时，能够保持其基本功能、快速恢复，并从中学习和发展的能力。强调的是一个动态的过程，包括灾前的准备、灾中的抵御和灾后的恢复及重建。社区韧性的关键因素包括社区的物理韧性（如基础设施的韧性）、社会韧性（如社区成员的相互支持）、经济韧性（如经济活动的恢复）、环境韧性（如对环境变化的适应）和文化韧性（如对灾害认知和应对的文化素养）。这些因素都会影响社区对灾害的响应和恢复速度。
例如，一些社区在灾前就通过灾害的演练、改善基础设施等措施提高了社区自身的韧性。在飓风“多里安”之后，这些社区的基础设施（如电力、通信）能够更快地恢复，社区成员也能更快地恢复日常生活。
社会资本是指社区成员之间的关系、网络、规范和信任，促进合作并帮助社区解决共同问题。社会资本在灾害应对中发挥关键作用，例如，通过社会网络传播灾害信息，通过社区协作进行救援活动，通过社区信任降低恐慌和冲突等。社会资本的形式包括结构性社会资本（如形式化的组织和网络）、关系性社会资本（如个人间的信任和互惠关系）和认知性社会资本（如共享的价值观和规范）。不同的社会资本形式可以在不同的灾害阶段发挥作用，譬如结构性社会资本可以帮助灾前的准备，关系性和认知性社会资本可以帮助灾后的恢复。
一些社区通过定期的社区活动、志愿者项目等形式，积累了丰富的社会资本，在飓风“多里安”之后，这些社区的成员能够迅速组织起来，共同开展清理瓦砾、修复房屋等恢复工作。他们通过社交媒体分享信息，帮助灾民找到救援资源，也通过社区网络协调捐赠和志愿者活动。
社区韧性和社会资本是密切相关的。社会资本是提高社区韧性的重要资源，它可以帮助社区更好地应对和开展灾后恢复。同时，社区韧性也可以促进社会资本的积累，因为经历灾害的社区通常会更加重视社区关系和协作，从而增强社会资本。社区韧性和社会资本是理解和提高社区灾害管理能力的两个重要概念，也从另一方面强调了灾害管理不仅是政府的职责，也是社区和公民个人的职责。通过提高社区韧性和社会资本，我们可以建立一个更能抵御灾害、更能从灾害中恢复和学习的社会。
政策、法案和财政投入对社区韧性的系统性支持
韧性理论正深入影响美国的应急管理体系，推动了其在准备、响应、恢复和减灾等各个方面的改进。可以看到美国正从政策制定、法律法规、标准规范以及财政投入等方面全方位地推动不同层面的韧性能力和价值的整合。其中的一个重要策略就是建立和提升社区韧性，这种政策导向鼓励社区参与决策过程，提高社区对灾害的应对和恢复能力。
在法律法规层面，一些新的法案和规定开始强调基于韧性的管理方法。2018年美国通过的《灾害恢复改革法案》（DRRA）是一项具有重大意义的法案，该法案重新设定FEMA的政策和程序，使其更能够在灾害发生前进行有效的投资，减轻灾害的影响，增强社区和基础设施的韧性。该法案的许多条款都涉及到韧性的提升，例如：预防性投资的增加。DRRA提供更多资金用于灾前减灾投资，目的是减少未来灾害影响，包括许多韧性提升项目。对灾害损失减少的要求方面，DRRA规定，获得某些类型联邦援助的州和地方政府必须有一份有效的灾害损失减少计划，这些计划需要考虑如何提升社区和基础设施的韧性。对建筑规范的要求方面，DRRA要求，使用联邦资金重建的设施必须按照最新的建筑规范进行，这些规范通常会考虑到未来的风险，从而使建筑更具韧性。与此同时，DRRA鼓励地方政府和公民购买保险，以更好地承担灾害风险，从而提升社区的财务韧性。
在标准规范方面，美国围绕应急管理的实践发布了新的基于韧性的标准和指南。如美国国家标准与技术研究院（NIST）出版关于社区韧性的规划指南，为社区提供了一种灾害应对和恢复的框架。
在财政方面，韧性理论的影响主要体现在对灾害准备和恢复的投资上。美国政府逐渐意识到，比起在灾害发生后进行补偿和修复，更有效的策略是提前投入，强化社区韧性，降低灾害损失。这种策略在FEMA的一些预防项目中得到体现。譬如，在2018-2022战略计划项目中，FEMA将韧性建设列为主要目标之一，其中一个重点建设任务是“建立全国的灾害韧性”，包括减少损失、提高社区的灾害应对和恢复能力。2019年FEMA发布的国家减灾投资战略报告强调了韧性在投资决策中的重要性，鼓励所有利益相关者，包括联邦、州、地方政府，以及私营部门和公众，共同投资韧性提升的项目。同年，FEMA推出的新项目——“建设有韧性的基础设施和社区”（BRIC），其提供资金帮助社区实施预防灾害的项目。
2021年，美国通过的一项重大立法《基础设施投资和就业法案》（IIJA），投资额高达1100亿美元，用于改善并升级美国的基础设施。这一法案系统地体现了韧性的理念，尤其考虑到气候变化对基础设施可能产生的威胁，比如洪涝、极端温度和海平面上升等。法案鼓励社区参与基础设施规划和决策，以保证基础设施项目符合社区的实际需求，能够真正提升社区韧性。该法案的颁布标志着美国政府对于基础设施韧性的重视程度。未来，它将提升美国各个社区对灾害和气候变化的抵抗能力，更好地保护美国公民的生命和财产安全。
作者：清华大学社会治理与发展研究院 许欢；北京邮电大学现代邮政学院 魏娜
文章来源：《中国应急管理报》2023年9月20日版
